Cos’è il principio di sussidiarietà?

Il principio di sussidiarietà è un cardine dell’organizzazione dei poteri pubblici, finalizzato a garantire che le decisioni siano prese al livello più vicino possibile ai cittadini. Questo principio, che si applica tanto in ambito verticale (tra Stato, Regioni ed enti locali) quanto in ambito orizzontale (tra Pubblica Amministrazione e cittadini), promuove l’autonomia e la responsabilizzazione dei soggetti coinvolti, evitando interventi superiori se un’entità più vicina può adempiere adeguatamente ai compiti richiesti.

Qual è la normativa di riferimento

La normativa di riferimento di questo principio è rappresentata dalla Costituzione italiana e da diverse leggi ordinarie.

• Articolo 118 della Costituzione: sancisce il principio in ambito verticale, stabilendo che le funzioni amministrative spettano agli enti più vicini ai cittadini, salvo necessità di intervento a livelli superiori. Il quarto comma introduce anche la sussidiarietà orizzontale, favorendo l’iniziativa privata nell’interesse generale.
• Articolo 5 della Costituzione: promuove il decentramento amministrativo, che è alla base del principio di sussidiarietà verticale.
• Legge costituzionale n. 3/2001: riformando il Titolo V della Costituzione, ha rafforzato l’autonomia di Regioni ed enti locali, specificando il principio di sussidiarietà.
• Legge n. 59/1997 (Bassanini): prevede il trasferimento di funzioni dallo Stato agli enti locali, attuando il principio di sussidiarietà verticale.

La giurisprudenza sul principio di sussidiarietà

La giurisprudenza costituzionale e amministrativa ha avuto un ruolo fondamentale nell’interpretare e applicare  questo principio.

• La Corte costituzionale ha ribadito in diverse occasioni che l’intervento dello Stato deve avvenire solo quando gli enti territoriali non siano in grado di garantire adeguatamente i servizi richiesti. La sentenza n. 303/2003 ha chiarito i confini tra competenze legislative statali e regionali.
• Il Consiglio di Stato ha affrontato casi di sussidiarietà orizzontale, riconoscendo il ruolo delle associazioni e dei cittadini nella gestione di beni comuni e servizi pubblici, nel rispetto del principio di efficienza amministrativa.
• La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha integrato questo principio con il diritto comunitario. L’Unione Europea interviene infatti solo quando gli obiettivi non possono essere sufficientemente raggiunti a livello nazionale o locale.

L’importanza del principio di sussidiarietà

Questo principio rappresenta uno strumento essenziale per garantire l’efficienza e la partecipazione democratica nella gestione della cosa pubblica. In ambito verticale, evita accentramenti eccessivi di potere, valorizzando le autonomie locali. In ambito orizzontale invece, promuove la collaborazione tra pubblico e privato, incentivando l’attività dei cittadini per il bene comune.

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Responsabilità della PA: cos’è

La responsabilità della PA (Pubblica Amministrazione) si configura quando uno dei soggetti che la compongono e i loro dipendenti commettono un illecito, che può avere natura civile, amministrativa, contabile e penale.
Quando si parla di responsabilità della Pubblica Amministrazione, si parla quindi di un sistema complesso al cui interno di possono configurare diverse forme di responsabilità, ognuna soggetta a regole diverse.

Responsabilità della PA: l’art. 28 Costituzione 

La norma che sancisce il principio di responsabilità della Pubblica Amministrazione è l’articolo 28 della Costituzione. Questa norma prevede infatti che: “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.”

Dalla lettera della norma si evince immediatamente che la responsabilità della Pubblica Amministrazione può essere diretta e indiretta.

La responsabilità diretta, si configura quando la Pubblica Amministrazione è direttamente responsabile di un danno cagionato a un cittadino o a un’attività imprenditoriale a causa di un atto illegittimo, di una omissione o di una condotta lesiva.

La responsabilità indiretta, invece, si realizza quando la Pubblica Amministrazione deve rispondere dei danni che sono stati causati dai suoi dipendenti o funzionari nello svolgimento delle loro funzioni. L’amministrazione in questi casi risponde dei danni verso il soggetto danneggiato. In seguito però può rivalersi nei confronti del dipendente attraverso azioni di rivalsa o di natura risarcitoria.

Vediamo ora quali sono i tipi di responsabilità in cui può incorrere la PA in modo diretto o indiretto.

Responsabilità civile

La responsabilità civile è disciplinata dal codice civile e si configura ogni volta che un organo o un dipendete della  PA cagiona un danno a terzi. Questo tipo di responsabilità può essere a sua volta di tipo contrattuale, precontrattuale ed extracontrattuale art. 2043 c.c.

La responsabilità contrattuale riguarda il mancato rispetto di un accordo. Un esempio tipico di responsabilità contrattuale si verifica ad esempio quando la PA stipula un contratto di appalto con un’impresa e ritarda nel pagamento.

La responsabilità precontrattuale si riferisce al mancato rispetto dei doveri di buona fede e di correttezza che caratterizzano la fase che precede la conclusione di un accordo.

La responsabilità extracontrattuale invece si realizza in presenza di un fatto illecito commesso dalla PA, che cagiona un danno ingiusto a un soggetto terzo, al di fuori di un accordo o un contratto precedente.

La Pubblica Amministrazione può incorrere inoltre nella responsabilità derivante da cose in custodia, come previsto dall’art. 2051 c.c, a meno che non riesca a dimostrare il caso fortuito. Si pensi al danno riportato da un comune cittadino a causa di una caduta su una strada pubblica a causa della cattiva manutenzione del manto stradale.

Responsabilità penale

La responsabilità penale invece si realizza nel momento in cui un funzionario o un dipendente della Pubblica Amministrazione commette un illecito penale. Si ricorda infatti che la responsabilità penale, in base a quanto previsto dall’articolo 27 della Costituzione, “è personale”.

Responsabilità amministrativa

La responsabilità amministrativa riguarda il dipendente e insorge quando il danno derivante dalla sua condotta, nello svolgimento delle sue funzioni, colpisce la Pubblica Amministrazione. Si parla nello specifico di responsabilità per danno erariale il cui scopo consiste nel tutelare il patrimonio della PA e assicurare il buon andamento e l’imparzialità della attività amministrativa.

Responsabilità disciplinare

La responsabilità disciplinare si verifica quando il dipendente commette un illecito disciplinare, violando gli obblighi previsti dal contratto collettivo, dalla legge o dalle norme di comportamento.    

Responsabilità della PA: funzioni

Le funzioni della responsabilità della Pubblica Amministrazione soddisfano tre diverse esigenze.

• Funzione riparatoria: si pone l’obbiettivo di riparare il danno, per cui è riconducibile alla responsabilità civile e mette in primo piano il danneggiato.
• Funzione sanzionatoria: questa funzione ha come fine ultimo quello di comminare una sanzione, e d è quella che caratterizza pertanto la responsabilità penale.  Come quella civile è successiva alla condotta, ma in questo caso l’attenzione è ricolta al soggetto responsabile.
• Funzione deterrente: anche questa come la precedente riguarda la responsabilità penale e l’attenzione è concentrata sul soggetto che commette l’illecito. Si distingue dalla precedente però perché in questo caso la funzione è preventiva, interviene cioè prima della condotta penalmente rilevante.   

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Ministero della Giustizia: cos’è

Il Ministero della Giustizia è un organo centrale del governo italiano, cruciale per il corretto funzionamento dello stato di diritto.

La sua missione principale è garantire l’efficienza e la trasparenza dell’amministrazione giudiziaria in Italia, estendendo la sua competenza ai settori civile, penale, minorile e penitenziario.

Esso rappresenta un organismo fondamentale per la democrazia italiana, perché garantisce che i principi di legalità e giustizia siano concretamente applicati e accessibili a tutti i cittadini.

Attualmente, il dicastero è presieduto dal Ministro Carlo Nordio, in carica dal 22 ottobre 2022.

Per accedere ai servizi online dedicati è sufficiente visitare il sito ufficiale Ministero della Giustizia

Il Ministero nella Costituzione Italiana

Il Ministero della Giustizia riveste un’importanza tale da essere l’unico ministero esplicitamente citato nella Costituzione italiana, in particolare negli articoli 107 e 110. Questo sottolinea la sua funzione insostituibile nel mantenimento dell’ordine legale e della giustizia.

L’articolo 110 stabilisce che, fermo restando le competenze del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), al Ministro della Giustizia spettano l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia. Ciò include la supervisione dell’organizzazione degli uffici giudiziari (tribunali, corti, cancellerie, segreterie), la gestione del personale amministrativo e la cura delle infrastrutture.

L’articolo 107, comma 2, conferisce al Ministro la facoltà di promuovere l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati. Questo potere, sebbene delicato e bilanciato dal ruolo del CSM, evidenzia la responsabilità del Ministro nel garantire la correttezza e l’integrità della condotta giudiziaria.

Il ruolo di Guardasigilli

Il Ministro della Giustizia detiene anche il titolo di “Guardasigilli“, un’antica denominazione che riflette la sua funzione di custode del sigillo dello Stato. In questo ruolo, il Ministro è responsabile di controfirmare le leggi e i decreti per garantirne la pubblicazione ufficiale sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

Organizzazione del Ministero: normativa di riferimento

L’organizzazione del Ministero della Giustizia è definita da specifici regolamenti, tra cui il Decreto del Presidente della Repubblica 6 marzo 2001, n. 55, e successivi aggiornamenti come il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 giugno 2015, n. 84, e il più recente Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 maggio 2024, n. 78.

Uffici e dipartimenti del Ministero della Giustizia

Il Ministero è presieduto dal Ministro e si articola in Uffici di diretta collaborazione del Ministro e in cinque Dipartimenti principali.

 Uffici di diretta collaborazione

Supportano il Ministro nelle sue funzioni di indirizzo politico e amministrativo e includono la Segreteria del Ministro, il Gabinetto del Ministro, l’Ufficio legislativo, l’Ispettorato generale, l’Ufficio per il coordinamento dell’attività internazionale, il servizio del controllo interno, il Portavoce del Ministro, l’Ufficio stampa ed informazione e l’Unità di Missione per il PNRR.

 Dipartimenti

Ciascuno è guidato da un dirigente generale, sono il cuore operativo del Ministero e sono responsabili della gestione amministrativa delle diverse aree di competenza:

1. Dipartimento per gli affari di giustizia: si occupa della legislazione, della cooperazione internazionale e della gestione di atti e documenti ufficiali.
2. Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi: gestisce le risorse umane (personale amministrativo degli uffici giudiziari), l’organizzazione degli uffici e i servizi di supporto alla giustizia.
3. Dipartimento per l’innovazione tecnologica della giustizia: promuove e implementa soluzioni tecnologiche per migliorare l’efficienza dei servizi giudiziari.
4. Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria (DAP): sovrintende alla gestione degli istituti penitenziari, alla rieducazione dei detenuti e alla sicurezza carceraria, avvalendosi del Corpo di Polizia Penitenziaria.
5. Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità: si occupa della tutela e del recupero dei minori coinvolti in procedimenti giudiziari, sia come vittime che come autori di reati, e dei servizi di reinserimento sociale per adulti sottoposti a misure penali non detentive.

Funzioni principali del Ministero della Giustizia

Il Ministero della Giustizia ha una vasta gamma di responsabilità che vanno oltre la semplice organizzazione degli uffici. Si ricordano le più importanti.

• Organizzazione degli uffici giudiziari: provvede alla creazione, alla manutenzione e al funzionamento di tribunali, corti e tutti i servizi annessi (cancellerie, segreterie, ecc.), garantendo le risorse necessarie per l’operato di magistrati e personale.
• Amministrazione penitenziaria: gestisce le carceri statali, la popolazione carceraria e la Polizia Penitenziaria, che da esso dipende. Si occupa anche della manutenzione e della costruzione di nuove strutture penitenziarie.
• Giustizia minorile: supervisiona le strutture e i servizi dedicati ai minori, che operano su base regionale attraverso i Servizi Minorili della Giustizia. Questi servizi affrontano sia problematiche sociali (adozioni, affidamenti) sia la gestione di minori autori di reati, con l’obiettivo del loro recupero e reinserimento.
• Vigilanza professionale: vigila sull’attività di ordini e collegi professionali, come avvocati, notai, medici, commercialisti e ingegneri, garantendo il rispetto delle norme e dei codici deontologici.
• Casellario giudiziale: amministra la banca dati contenente le informazioni relative alle condanne penali subite dai cittadini.
• Domande di Grazia: istruisce le domande di grazia da proporre al Presidente della Repubblica.

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Cosa si intende per controllo amministrativo

Il controllo amministrativo rappresenta una funzione fondamentale dell’organizzazione pubblica, finalizzata a garantire la legittimità, l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa. In un sistema complesso come quello della pubblica amministrazione italiana, i controlli costituiscono uno strumento essenziale per assicurare il rispetto delle norme, l’uso corretto delle risorse pubbliche e il perseguimento degli obiettivi istituzionali.

Per controllo amministrativo si intende l’attività volta a verificare e valutare l’operato dell’amministrazione pubblica, sia sotto il profilo della legalità (conformità agli atti normativi e regolamentari), sia sotto quello dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

Questa funzione è espressione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.), che impone alla pubblica amministrazione di agire secondo criteri di correttezza, trasparenza e responsabilità.

Evoluzione normativa e attuazione pratica

A partire dagli anni ’90, la disciplina dei controlli amministrativi è stata oggetto di un profondo rinnovamento, orientato verso una logica di risultato più che di mera conformità formale. Le riforme in materia di pubblica amministrazione, in particolare il D.Lgs. 286/1999, il D.Lgs. 150/2009 (legge Brunetta) e le disposizioni più recenti sulla performance organizzativa, hanno introdotto strumenti per misurare l’efficacia dell’azione pubblica in modo sistematico.

In ambito locale, il Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 267/2000) disciplina i controlli interni sugli atti e sulle gestioni degli enti territoriali, prevedendo anche il ricorso a organismi indipendenti di valutazione (OIV).

Tipologie di controllo amministrativo

Il sistema dei controlli nella pubblica amministrazione si articola in varie tipologie, tra le quali si distinguono principalmente:

1. Controllo di legittimità: consiste nella verifica della conformità degli atti amministrativi alle norme di legge, regolamento e ai principi generali dell’ordinamento. Può essere preventivo o successivo.
2. Controllo di merito: riguarda la valutazione dell’opportunità e convenienza dell’azione amministrativa, in relazione agli obiettivi prefissati e alle risorse disponibili. Ha natura discrezionale e non giurisdizionale.
3. Controllo contabile: mira ad accertare la regolarità e la correttezza della gestione finanziaria, contabile e patrimoniale degli enti pubblici. È esercitato dalla Corte dei conti e dagli organi interni di controllo.
4. Controllo strategico: valuta il raggiungimento degli obiettivi istituzionali e l’impatto delle politiche pubbliche, contribuendo alla pianificazione e al miglioramento continuo delle performance amministrative.
5. Controllo di regolarità amministrativa e contabile: disciplinato dal D.Lgs. 286/1999, si applica agli atti amministrativi e ai documenti contabili, garantendo la legittimità e la coerenza della spesa pubblica. In ambito statale è esercitato dagli Uffici centrali di bilancio e dalla Ragioneria generale dello Stato.
6. Controllo di gestione: è finalizzato alla verifica dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, con particolare attenzione all’utilizzo delle risorse in relazione ai risultati conseguiti.
7. Controlli ispettivi: sono attività di vigilanza e verifica condotte da organi superiori o esterni, anche su segnalazione o d’ufficio, per accertare disfunzioni o irregolarità nell’attività amministrativa.

Livelli del controllo amministrativo

I controlli nella pubblica amministrazione si articolano su più livelli, a seconda dell’organo che li esercita e della fase in cui intervengono:

• Controlli interni: svolti dagli stessi organi dell’amministrazione o da strutture a ciò deputate (es. nuclei di valutazione, uffici interni di controllo di gestione). Rientrano in questa categoria il controllo di gestione, il controllo strategico e quello di regolarità amministrativa.
• Controlli esterni: esercitati da enti terzi rispetto all’amministrazione controllata. Il principale è quello della Corte dei conti, che vigila sulla legittimità e sulla regolarità della gestione finanziaria pubblica, nonché sull’eventuale responsabilità amministrativo-contabile dei funzionari.
• Controlli preventivi: intervengono prima che l’atto produca effetti giuridici. Sono tipici, ad esempio, i controlli di legittimità sugli atti soggetti a visto o registrazione.
• Controlli successivi: effettuati dopo l’adozione dell’atto amministrativo, al fine di verificarne l’effettiva efficacia e l’impatto rispetto agli obiettivi fissati.
• Controlli gerarchici e funzionali: il primo è esercitato da un’autorità superiore nei confronti dell’autorità subordinata; il secondo si basa sulla competenza funzionale (es. autorità di vigilanza nei settori regolati).

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Fonti diritto amministrativo: normativa

Il diritto amministrativo è una branca del diritto pubblico che disciplina l’organizzazione, il funzionamento e l’attività della pubblica amministrazione. Le fonti del diritto amministrativo sono molteplici e si articolano su diversi livelli gerarchici, comprendendo norme di diritto interno e di diritto internazionale. La loro conoscenza è fondamentale per comprendere il funzionamento della pubblica amministrazione e le regole che ne disciplinano l’operato.

Fonti del diritto amministrativo: quali sono

Le fonti del diritto amministrativo si suddividono in fonti primarie e fonti secondarie, seguendo una gerarchia normativa stabilita dal principio di legalità.

1. Fonti primarie

Le fonti primarie sono quelle che derivano direttamente dalla Costituzione e che hanno la massima forza normativa. Tra queste troviamo:

• La Costituzione: rappresenta la fonte primaria fondamentale, stabilisce i principi cardine del diritto amministrativo, come il principio di legalità, di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
• Le leggi ordinarie: sono emanate dal Parlamento e regolano in modo dettagliato l’attività della pubblica amministrazione, come ad esempio la legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo.
• Le leggi regionali: sono quelle che si riferiscono alle competenze amministrative decentrate, nel rispetto del principio di sussidiarietà.
• Le leggi costituzionali e le leggi di revisione costituzionale: modificano la Costituzione e incidono sulla struttura dell’amministrazione pubblica.
• I decreti legislativi: sono emanati dal Governo su delega del Parlamento e hanno lo stesso valore delle leggi ordinarie (es. D.lgs. 165/2001 sul pubblico impiego).
• I decreti legge: adottati dal Governo in casi di necessità e urgenza, devono essere convertiti in legge dal Parlamento entro 60 giorni.
• Le norme dell’Unione Europea: comprendono regolamenti (direttamente applicabili) e direttive (che devono essere recepite con atti nazionali).
• Le convenzioni internazionali: quando ratificate dall’Italia, entrano a far parte dell’ordinamento e possono influenzare il diritto amministrativo.

2. Fonti secondarie

Le fonti secondarie sono subordinate alle fonti primarie e hanno un ruolo di attuazione e integrazione della normativa principale. Tra queste troviamo:

• I regolamenti amministrativi: adottati dal Governo o da enti locali per disciplinare in dettaglio l’applicazione delle leggi. Si suddividono in:
  • Regolamenti di esecuzione: attuano leggi già esistenti.
  • Regolamenti di organizzazione: disciplinano l’organizzazione interna delle amministrazioni.
  • Regolamenti indipendenti: disciplinano materie non regolate da legge (nei limiti stabiliti dalla Costituzione).
• Le circolari amministrative: non hanno valore normativo, ma servono a interpretare e applicare le norme esistenti.
• Le ordinanze amministrative: atti con efficacia normativa in situazioni di emergenza (es. ordinanze sindacali per la sicurezza pubblica).
• Statuti: sono le fonti degli enti locali che si occupano di disciplinare l’organizzazione e il funzionamento interno

Gerarchia delle fonti e principio di legalità

Il principio di legalità impone che la pubblica amministrazione agisca solo in base alla legge e nei limiti da essa stabiliti. Le fonti secondarie devono rispettare le fonti primarie e non possono derogare alle disposizioni legislative.

Inoltre, con l’integrazione del diritto europeo nell’ordinamento italiano, si è affermato il principio della prevalenza del diritto UE sulle norme interne contrastanti, garantendo così l’uniformità normativa tra gli Stati membri.

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