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Cosa si intende per controllo amministrativo

Il controllo amministrativo rappresenta una funzione fondamentale dell’organizzazione pubblica, finalizzata a garantire la legittimità, l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa. In un sistema complesso come quello della pubblica amministrazione italiana, i controlli costituiscono uno strumento essenziale per assicurare il rispetto delle norme, l’uso corretto delle risorse pubbliche e il perseguimento degli obiettivi istituzionali.

Per controllo amministrativo si intende l’attività volta a verificare e valutare l’operato dell’amministrazione pubblica, sia sotto il profilo della legalità (conformità agli atti normativi e regolamentari), sia sotto quello dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

Questa funzione è espressione del principio costituzionale di buon andamento (art. 97 Cost.), che impone alla pubblica amministrazione di agire secondo criteri di correttezza, trasparenza e responsabilità.

Evoluzione normativa e attuazione pratica

A partire dagli anni ’90, la disciplina dei controlli amministrativi è stata oggetto di un profondo rinnovamento, orientato verso una logica di risultato più che di mera conformità formale. Le riforme in materia di pubblica amministrazione, in particolare il D.Lgs. 286/1999, il D.Lgs. 150/2009 (legge Brunetta) e le disposizioni più recenti sulla performance organizzativa, hanno introdotto strumenti per misurare l’efficacia dell’azione pubblica in modo sistematico.

In ambito locale, il Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 267/2000) disciplina i controlli interni sugli atti e sulle gestioni degli enti territoriali, prevedendo anche il ricorso a organismi indipendenti di valutazione (OIV).

Tipologie di controllo amministrativo

Il sistema dei controlli nella pubblica amministrazione si articola in varie tipologie, tra le quali si distinguono principalmente:

1. Controllo di legittimità: consiste nella verifica della conformità degli atti amministrativi alle norme di legge, regolamento e ai principi generali dell’ordinamento. Può essere preventivo o successivo.
2. Controllo di merito: riguarda la valutazione dell’opportunità e convenienza dell’azione amministrativa, in relazione agli obiettivi prefissati e alle risorse disponibili. Ha natura discrezionale e non giurisdizionale.
3. Controllo contabile: mira ad accertare la regolarità e la correttezza della gestione finanziaria, contabile e patrimoniale degli enti pubblici. È esercitato dalla Corte dei conti e dagli organi interni di controllo.
4. Controllo strategico: valuta il raggiungimento degli obiettivi istituzionali e l’impatto delle politiche pubbliche, contribuendo alla pianificazione e al miglioramento continuo delle performance amministrative.
5. Controllo di regolarità amministrativa e contabile: disciplinato dal D.Lgs. 286/1999, si applica agli atti amministrativi e ai documenti contabili, garantendo la legittimità e la coerenza della spesa pubblica. In ambito statale è esercitato dagli Uffici centrali di bilancio e dalla Ragioneria generale dello Stato.
6. Controllo di gestione: è finalizzato alla verifica dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, con particolare attenzione all’utilizzo delle risorse in relazione ai risultati conseguiti.
7. Controlli ispettivi: sono attività di vigilanza e verifica condotte da organi superiori o esterni, anche su segnalazione o d’ufficio, per accertare disfunzioni o irregolarità nell’attività amministrativa.

Livelli del controllo amministrativo

I controlli nella pubblica amministrazione si articolano su più livelli, a seconda dell’organo che li esercita e della fase in cui intervengono:

• Controlli interni: svolti dagli stessi organi dell’amministrazione o da strutture a ciò deputate (es. nuclei di valutazione, uffici interni di controllo di gestione). Rientrano in questa categoria il controllo di gestione, il controllo strategico e quello di regolarità amministrativa.
• Controlli esterni: esercitati da enti terzi rispetto all’amministrazione controllata. Il principale è quello della Corte dei conti, che vigila sulla legittimità e sulla regolarità della gestione finanziaria pubblica, nonché sull’eventuale responsabilità amministrativo-contabile dei funzionari.
• Controlli preventivi: intervengono prima che l’atto produca effetti giuridici. Sono tipici, ad esempio, i controlli di legittimità sugli atti soggetti a visto o registrazione.
• Controlli successivi: effettuati dopo l’adozione dell’atto amministrativo, al fine di verificarne l’effettiva efficacia e l’impatto rispetto agli obiettivi fissati.
• Controlli gerarchici e funzionali: il primo è esercitato da un’autorità superiore nei confronti dell’autorità subordinata; il secondo si basa sulla competenza funzionale (es. autorità di vigilanza nei settori regolati).

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Fonti diritto amministrativo: normativa

Il diritto amministrativo è una branca del diritto pubblico che disciplina l’organizzazione, il funzionamento e l’attività della pubblica amministrazione. Le fonti del diritto amministrativo sono molteplici e si articolano su diversi livelli gerarchici, comprendendo norme di diritto interno e di diritto internazionale. La loro conoscenza è fondamentale per comprendere il funzionamento della pubblica amministrazione e le regole che ne disciplinano l’operato.

Fonti del diritto amministrativo: quali sono

Le fonti del diritto amministrativo si suddividono in fonti primarie e fonti secondarie, seguendo una gerarchia normativa stabilita dal principio di legalità.

1. Fonti primarie

Le fonti primarie sono quelle che derivano direttamente dalla Costituzione e che hanno la massima forza normativa. Tra queste troviamo:

• La Costituzione: rappresenta la fonte primaria fondamentale, stabilisce i principi cardine del diritto amministrativo, come il principio di legalità, di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).
• Le leggi ordinarie: sono emanate dal Parlamento e regolano in modo dettagliato l’attività della pubblica amministrazione, come ad esempio la legge n. 241/1990 sul procedimento amministrativo.
• Le leggi regionali: sono quelle che si riferiscono alle competenze amministrative decentrate, nel rispetto del principio di sussidiarietà.
• Le leggi costituzionali e le leggi di revisione costituzionale: modificano la Costituzione e incidono sulla struttura dell’amministrazione pubblica.
• I decreti legislativi: sono emanati dal Governo su delega del Parlamento e hanno lo stesso valore delle leggi ordinarie (es. D.lgs. 165/2001 sul pubblico impiego).
• I decreti legge: adottati dal Governo in casi di necessità e urgenza, devono essere convertiti in legge dal Parlamento entro 60 giorni.
• Le norme dell’Unione Europea: comprendono regolamenti (direttamente applicabili) e direttive (che devono essere recepite con atti nazionali).
• Le convenzioni internazionali: quando ratificate dall’Italia, entrano a far parte dell’ordinamento e possono influenzare il diritto amministrativo.

2. Fonti secondarie

Le fonti secondarie sono subordinate alle fonti primarie e hanno un ruolo di attuazione e integrazione della normativa principale. Tra queste troviamo:

• I regolamenti amministrativi: adottati dal Governo o da enti locali per disciplinare in dettaglio l’applicazione delle leggi. Si suddividono in:
  • Regolamenti di esecuzione: attuano leggi già esistenti.
  • Regolamenti di organizzazione: disciplinano l’organizzazione interna delle amministrazioni.
  • Regolamenti indipendenti: disciplinano materie non regolate da legge (nei limiti stabiliti dalla Costituzione).
• Le circolari amministrative: non hanno valore normativo, ma servono a interpretare e applicare le norme esistenti.
• Le ordinanze amministrative: atti con efficacia normativa in situazioni di emergenza (es. ordinanze sindacali per la sicurezza pubblica).
• Statuti: sono le fonti degli enti locali che si occupano di disciplinare l’organizzazione e il funzionamento interno

Gerarchia delle fonti e principio di legalità

Il principio di legalità impone che la pubblica amministrazione agisca solo in base alla legge e nei limiti da essa stabiliti. Le fonti secondarie devono rispettare le fonti primarie e non possono derogare alle disposizioni legislative.

Inoltre, con l’integrazione del diritto europeo nell’ordinamento italiano, si è affermato il principio della prevalenza del diritto UE sulle norme interne contrastanti, garantendo così l’uniformità normativa tra gli Stati membri.

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Chi è il difensore civico?

Il difensore civico è un organo indipendente che opera a tutela dei cittadini nei confronti della Pubblica Amministrazione, garantendo trasparenza, legalità ed efficienza nell’azione amministrativa. Questa figura, presente a livello comunale, provinciale e regionale, funge da intermediario tra i cittadini e l’amministrazione, raccogliendo segnalazioni, reclami o suggerimenti e promuovendo soluzioni a favore del buon andamento della pubblica amministrazione.

Qual è la normativa di riferimento?

L’importante figura trova il suo fondamento nella Costituzione italiana e nella legislazione ordinaria.

Articolo 97 della Costituzione: prevede il principio di buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione, valori che il difensore è chiamato a garantire.

Legge n. 142/1990: ha introdotto per la prima volta il difensore civico come organo previsto dagli statuti comunali e provinciali.

Decreto legislativo n. 267/2000 (TUEL): conferma la possibilità per gli enti locali di istituire questa figura nei propri statuti, delineandone le competenze e le modalità operative.

Leggi regionali: ogni Regione può disciplinare l’istituzione e il funzionamento del difensore a livello territoriale, definendo compiti specifici e ambiti di intervento.

Quali sono le funzioni del difensore civico?

Il difensore civico ha il compito principale di vigilare sull’attività amministrativa, verificando che essa sia conforme ai principi di legalità ed equità. I suoi compiti principali sono:

• raccogliere segnalazioni da parte dei cittadini su presunti abusi o disfunzioni amministrative;
• proporre soluzioni o mediazioni per risolvere controversie tra i cittadini e la Pubblica Amministrazione;
• promuovere trasparenza e accesso agli atti amministrativi, garantendo il diritto di informazione e partecipazione;
• segnalare criticità sistemiche nell’amministrazione ai responsabili degli enti pubblici.

Giurisprudenza sul difensore civico

La giurisprudenza ha contribuito a chiarire sia suoi i limiti che le su prerogative.

• Consiglio di Stato: ha ribadito che il difensore civico non ha poteri decisionali vincolanti, ma può esercitare un’importante funzione di moral suasion nei confronti della Pubblica Amministrazione, favorendo la risoluzione delle controversie.
• Corte costituzionale: in diverse sentenze ha sottolineato l’importanza di questo organo come strumento di tutela dei diritti dei cittadini, integrando il sistema di garanzie previsto dall’articolo 97 della Costituzione.
• Tar: ha riconosciuto il ruolo del difensore nell’accesso agli atti amministrativi, chiarendo che le sue segnalazioni possono spingere l’amministrazione a rivedere le proprie decisioni per rispettare i principi di trasparenza e legalità.

Criticità e prospettive del difensore civico

Nonostante la sua rilevanza, la figura del difensore civico non è presente in tutti gli enti locali, con una distribuzione territoriale disomogenea. Le risorse limitate e la mancanza di obbligatorietà nella sua istituzione rappresentano sfide significative. Il suo ruolo tuttavia è sempre più riconosciuto come fondamentale per garantire un’amministrazione pubblica più accessibile e responsabile.

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Cos’è il Tribunale dei Ministri

Il Tribunale dei Ministri è una sezione speciale del Tribunale ordinario del distretto di Corte d’Appello competente per territorio, composta da tre magistrati estratti a sorte tra quelli appartenenti al tribunale stesso. Esso è stato istituito per garantire che i membri del Governo rispondano penalmente delle proprie azioni compiute nell’esercizio delle loro funzioni. Questa sezione giudica sulle eventuali responsabilità penali dei membri del governo (presidente del Consiglio dei ministri e ministri) per atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni. Si tratta infatti di una deroga al principio generale di uguaglianza dei cittadini davanti alla legge, giustificata dalla delicatezza e dalla specificità del ruolo dei ministri. La sua disciplina è affidata alla legge costituzionale n. 1/1989 che ha modificato, tra gli altri, l’art. 96 Cost.

Come funziona il procedimento

Il procedimento che si svolge davanti a questa autorità segue un iter ben definito:

1. Indagini preliminari: la competenza a svolgere le indagini spetta alla Procura della Repubblica del tribunale ordinario competente per territorio. Se emergono elementi di reato, il fascicolo viene trasmesso al Tribunale dei Ministri.
2. Valutazione preliminare: il Tribunale esamina il caso per stabilire se sussistano i presupposti per procedere. Se ritiene che vi siano elementi sufficienti, trasmette la richiesta alla Camera di appartenenza del ministro interessato per l’autorizzazione a procedere.
3. Autorizzazione parlamentare: l’autorizzazione a procedere è un passaggio fondamentale. Il Parlamento valuta se il reato contestato sia connesso all’esercizio delle funzioni governative e decide se concedere o meno l’autorizzazione alla prosecuzione del processo.
4. Giudizio: in caso di autorizzazione, il Tribunale dei Ministri procede secondo le normali regole del processo penale.

Le competenze del Tribunale dei Ministri

Il Tribunale dei Ministri è un organo di garanzia della legalità dell’azione di governo. La sua esistenza testimonia l’importanza di assicurare che anche i membri del Governo siano responsabili delle proprie azioni e che non godano di impunità.

Il Tribunale dei Ministri per questo ha competenza esclusiva sui reati commessi dai membri del Governo nell’esercizio delle loro funzioni. Le principali tipologie di reati su cui può pronunciarsi sono:

• abuso di potere
• corruzione
• concussione
• omissioni di atti d’ufficio

L’autorità giudiziaria non ha invece competenza su reati comuni commessi dai ministri al di fuori delle loro funzioni governative, i quali restano di competenza della giustizia ordinaria.

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Cos’è il principio di sussidiarietà?

Il principio di sussidiarietà è un cardine dell’organizzazione dei poteri pubblici, finalizzato a garantire che le decisioni siano prese al livello più vicino possibile ai cittadini. Questo principio, che si applica tanto in ambito verticale (tra Stato, Regioni ed enti locali) quanto in ambito orizzontale (tra Pubblica Amministrazione e cittadini), promuove l’autonomia e la responsabilizzazione dei soggetti coinvolti, evitando interventi superiori se un’entità più vicina può adempiere adeguatamente ai compiti richiesti.

Qual è la normativa di riferimento?

La normativa di riferimento di questo principio è rappresentata dalla Costituzione italiana e da diverse leggi ordinarie.

• Articolo 118 della Costituzione: sancisce il principio in ambito verticale, stabilendo che le funzioni amministrative spettano agli enti più vicini ai cittadini, salvo necessità di intervento a livelli superiori. Il quarto comma introduce anche la sussidiarietà orizzontale, favorendo l’iniziativa privata nell’interesse generale.
• Articolo 5 della Costituzione: promuove il decentramento amministrativo, che è alla base del principio di sussidiarietà verticale.
• Legge costituzionale n. 3/2001: riformando il Titolo V della Costituzione, ha rafforzato l’autonomia di Regioni ed enti locali, specificando il principio di sussidiarietà.
• Legge n. 59/1997 (Bassanini): prevede il trasferimento di funzioni dallo Stato agli enti locali, attuando il principio di sussidiarietà verticale.

La giurisprudenza sul principio di sussidiarietà

La giurisprudenza costituzionale e amministrativa ha avuto un ruolo fondamentale nell’interpretare e applicare  questo principio.

• La Corte costituzionale ha ribadito in diverse occasioni che l’intervento dello Stato deve avvenire solo quando gli enti territoriali non siano in grado di garantire adeguatamente i servizi richiesti. La sentenza n. 303/2003 ha chiarito i confini tra competenze legislative statali e regionali.
• Il Consiglio di Stato ha affrontato casi di sussidiarietà orizzontale, riconoscendo il ruolo delle associazioni e dei cittadini nella gestione di beni comuni e servizi pubblici, nel rispetto del principio di efficienza amministrativa.
• La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha integrato questo principio con il diritto comunitario. L’Unione Europea interviene infatti solo quando gli obiettivi non possono essere sufficientemente raggiunti a livello nazionale o locale.

L’importanza del principio di sussidiarietà

Questo principio rappresenta uno strumento essenziale per garantire l’efficienza e la partecipazione democratica nella gestione della cosa pubblica. In ambito verticale, evita accentramenti eccessivi di potere, valorizzando le autonomie locali. In ambito orizzontale invece, promuove la collaborazione tra pubblico e privato, incentivando l’attività dei cittadini per il bene comune.

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Cos’è il referendum abrogativo

Il referendum abrogativo rappresenta uno degli strumenti di democrazia diretta previsti dall’ordinamento italiano. Disciplinato dall’articolo 75 della Costituzione, permette ai cittadini di intervenire direttamente sull’abrogazione totale o parziale di una legge o di un atto avente forza di legge.  La disciplina di dettaglio che regola il funzionamento del referendum abrogativo è contenuta nella legge n. 352/1972. Il titolo II di questa legge, dall’articolo 27 all’articolo 40, contiene infatti la disciplina del “Referendum previsto dall’articolo 75 della Costituzione.”

Analizziamo i punti essenziali che caratterizzano questa importante forma di partecipazione popolare.

L’articolo 75 della Costituzione: cosa prevede

L’articolo 75 stabilisce che il referendum abrogativo può essere indetto su richiesta di 500.000 elettori o di cinque Consigli regionali. Questo strumento consente di abrogare, totalmente o parzialmente, una norma legislativa. Ci sono delle leggi però che non possono essere abrogate tramite referendum, ossia:

• le leggi tributarie e di bilancio;
• le leggi di amnistia e indulto;
• le leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali.

Questa limitazione garantisce che il referendum non interferisca con norme fondamentali per il funzionamento dello Stato e la stabilità internazionale.

Come si svolge il referendum abrogativo

La richiesta di consultazione proveniente dagli elettori o dai consigli regionali deve essere depositata antro il 30 settembre all’Ufficio centrale presso la Corte di Cassazione. Questo controllo ha lo scopo primario di verificare che la richiesta abrogativa sia conforme alle norme vigenti. Se il quesito supera questo passaggio passa alla Corte costituzionale, che esegue il controllo di ammissibilità della proposta. Superata questa fase il referendum viene indetto e sottoposto al voto popolare.

Perché il risultato del referendum sia valido, è necessario il raggiungimento del quorum, ossia la partecipazione della metà più uno degli aventi diritto al voto e la maggioranza dei voti espressi validamente. In caso di esito positivo, la legge o la norma oggetto del quesito viene abrogata.

I limiti e il ruolo della Corte costituzionale

Il controllo della Corte costituzionale è un passaggio cruciale. Esso valuta infatti la conformità del quesito rispetto ai principi costituzionali e alle limitazioni stabilite dall’articolo 75 della Costituzione. Questa verifica previene abusi dello strumento referendario e garantisce la chiarezza del quesito, così da permettere una scelta consapevole da parte degli elettori.

L’importanza del referendum abrogativo

Il referendum abrogativo rappresenta un importante strumento di partecipazione democratica, consentendo ai cittadini di influire direttamente sulle leggi che regolano il loro vivere quotidiano. Tuttavia, il rispetto delle procedure previste e la chiarezza del quesito sono elementi essenziali per il successo di questo strumento.

Gli altri istituti di democrazia diretta

Oltre al referendum abrogativo disciplinato dall’articolo 75, la Costituzione italiana prevede altri strumenti di democrazia diretta che permettono ai cittadini di partecipare attivamente al processo legislativo e decisionale.

Tra questi spicca l’iniziativa legislativa popolare, regolata dall’articolo 71 della Costituzione, che consente a 50.000 elettori di presentare un progetto di legge direttamente alle Camere. Questo strumento offre ai cittadini la possibilità di proporre interventi normativi su temi di interesse collettivo.

Un altro istituto importante è il referendum costituzionale, previsto dall’articolo 138, utilizzato per approvare o respingere modifiche alla Costituzione.

Infine, esistono forme di consultazione locale, come i referendum comunali e regionali, che permettono ai cittadini di esprimersi su questioni territoriali specifiche.

Questi strumenti, pur con funzioni e applicazioni diverse, condividono l’obiettivo di rafforzare la partecipazione popolare nelle decisioni pubbliche e consolidare i principi democratici sanciti dalla Costituzione​​.

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Cos’è il diritto soggettivo?

Il diritto soggettivo è il potere riconosciuto e tutelato dall’ordinamento giuridico, che permette a un soggetto di agire per soddisfare un proprio interesse, senza necessità di ulteriori approvazioni o autorizzazioni. Questo diritto attribuisce al titolare una posizione giuridica di supremazia rispetto a terzi, i quali sono obbligati a rispettarlo. Esempi comuni sono il diritto di proprietà, il diritto alla salute o il diritto alla libertà personale.

Normativa di riferimento

Il diritto soggettivo trova fondamento nella Costituzione italiana e nei principi generali del diritto civile. Alcuni riferimenti normativi sono:

• Articolo 2 della Costituzione: riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come individuo che nelle formazioni sociali.
• Articolo 832 del Codice Civile: disciplina il diritto di proprietà, uno dei diritti soggettivi patrimoniali più significativi.
• Articolo 2043 del Codice Civile: tutela i diritti soggettivi contro i danni ingiusti, stabilendo l’obbligo di risarcimento.

Giurisprudenza sul diritto soggettivo

La giurisprudenza ha spesso contribuito a definire i confini e le caratteristiche del diritto soggettivo. La Corte di Cassazione e il Consiglio di Stato hanno chiarito che il diritto soggettivo si distingue per la sua piena ed esclusiva tutela giuridica, che può essere fatta valere sia in sede civile che amministrativa.

Un esempio significativo è rappresentato dalle controversie sul diritto alla salute (art. 32 Cost.), in cui i giudici hanno ribadito che tale diritto non può essere compresso da vincoli amministrativi se non nei limiti previsti dalla legge.

Differenza tra diritto soggettivo e interesse legittimo

Una distinzione fondamentale in diritto pubblico è quella tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

Diritto soggettivo: rappresenta una posizione di vantaggio pienamente tutelata, che non dipende dall’intervento della Pubblica Amministrazione. Ad esempio, il diritto di proprietà consente al titolare di disporre del bene senza subordinare il suo esercizio ad alcun permesso.

Interesse legittimo: riguarda la posizione di chi, pur avendo un interesse concreto e attuale, deve fare affidamento sull’azione o sull’omissione della Pubblica Amministrazione per realizzarlo. Ad esempio, il richiedente di una concessione edilizia ha un interesse legittimo che si realizza solo con l’emanazione di un preciso provvedimento amministrativo.

Tipologie di interessi legittimi

Gli interessi legittimi sono pretensivi quando il titolare può pretendere che la Pubblica Amministrazione adotti un certo provvedimento per soddisfare il suo interesse. Sono invece oppositivi quando il titolare dell’interesse può opporsi all’adozione di un certo provvedimento da parte della pubblica Amministrazione che risulti pregiudizievole per la sua sfera giuridica.

Tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi

La tutela dei diritti soggettivi è di competenza del giudice ordinario, mentre quella degli interessi legittimi spetta generalmente al giudice amministrativo. Tuttavia, esistono situazioni, come nei casi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in cui questa autorità giudiziaria si occupa anche di controversie che riguardano i diritti soggettivi.

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