Attuazione legge Gelli

Il decreto 232 del 15 dicembre 2023 del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, pubblicato sulla GU n 51 del 1° marzo 2024 e in vigore dal 16 marzo 2024, ha attuato la previsione contenuta nel comma 6 dell’articolo 10 della legge Gelli n. 24/2017 sulla responsabilità sanitaria.

La disposizione rimetteva infatti a un decreto di attuazione la determinazione dei requisiti minimi: 

• “delle polizze assicurative per le strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private e per gli esercenti le professioni sanitarie, prevedendo l’individuazione di classi di rischio a cui far corrispondere massimali differenziati” ;
• “di garanzia e le condizioni generali di operatività delle altre analoghe misure, anche di assunzione diretta del rischio, richiamate dal comma 1.”

Al decreto di attuazione anche il compito di disciplinare: “le regole per il trasferimento del rischio nel caso di subentro contrattuale di un’impresa di assicurazione nonché la previsione nel bilancio delle strutture di un fondo rischi e di un fondo costituito dalla messa a riserva per competenza dei risarcimenti relativi ai sinistri denunciati.”

Azione diretta per la vittima di errore medico

Il comma 6 dell’articolo 10, attuato con il decreto  n. 232 del 15 dicembre 2023, è richiamato dal comma 6 dell’articolo 12 della legge Gelli, che prevede l’azione diretta del soggetto danneggiato a causa di un errore medico. L’entrata in vigore della norma sulla azione diretta era infatti subordinata all’entrata in vigore del decreto di attuazione n. 232/2023.

La norma nello specifico prevede la possibilità per il soggetto danneggiato di agire direttamente nei confronti dell’assicurazione che garantisce la copertura assicurativa alle strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private e all’esercente della professione sanitaria. Il tutto nei limiti delle somme per le quali è stato stipulato il contratto di assicurazione.

All’impresa di assicurazione il comma 3 dell’articolo 12 riconosce tuttavia il diritto di rivalsa verso l’assicurato, nel rispetto dei requisiti minimi che non possono essere derogati contrattualmente e che sono stati anch’essi stabiliti dal decreto n. 232 del 15 dicembre 2023.

Garanzie assicurative: oggetto

In base all’articolo 3 del decreto n. 232/2023 per le coperture assicurative in favore dei soggetti indicati dall’art. 210 commi 1, 2 e 3 dell’articolo 10 della legge n. 24/2017 (strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private; esercenti la professione sanitaria che svolga la propria attività al di fuori di una delle strutture pubbliche e private; esercenti la professione sanitaria operante a qualunque titolo in strutture sanitarie o sociosanitarie pubbliche o private) l’assicurazione si obbliga a tenere indenne la struttura dei rischi che derivano dalla sua attività per coprire la responsabilità contrattuale di quanto la stessa è tenuta a pagare a titolo di risarcimento per i danni patrimoniali e non patrimoniali cagionati a terzi.

La garanzia tiene indenne anche il personale operante a qualunque titolo presso la struttura stessa compresi i soggetti che svolgono attività di formazione aggiornamento sperimentazione e ricerca.

La copertura riguarda anche la responsabilità extracontrattuale di coloro che esercitano la professione sanitaria per prestazioni sanitarie svolte in regime di libera professione intramuraria anche se non dipendono dalla struttura, ma di cui la stessa si avvale per adempiere le proprie prestazioni con il paziente.

La copertura assicurativa  tiene indenne anche l’esercente attività libero professionale quando lo stesso deve adempiere ad un’obbligazione contrattuale assunta direttamente con il paziente per danni cagionati colposamente a terzi.

L’assicurazione si obbliga anche a tenere indenne colui che esercita la professione sanitaria presso la struttura qualunque titolo per le azioni di responsabilità amministrativa, rivalsa o surroga che siano state esercitati nei suoi confronti.

Massimali minimi di garanzia delle coperture

L’articolo 4 del decreto n. 232/2023 definisce i massimali minimi di garanzia delle coperture assicurative relative ai contratti assicurativi obbligatori delle strutture sanitarie sociosanitarie e pubbliche private.

I massimali variano da un minimo di 1.000.000,00 euro per sinistro fino a un massimo di 5.000.000,00 in base al tipo di prestazioni che vengono svolte al loro interno.

I massimali assicurativi per gli esercenti la professione sanitaria al di fuori della struttura o che svolgano la loro attività in regime libero professionale al loro interno p che si avvalga della stessa per adempiere un’obbligazione assunta con il paziente variano da un minimo di 1.000,000,00 di euro fino a un massimo di 2.000.000,00 per paziente. Anche in questo caso il massimale varia in base al livello di rischio dell’attività svolta.

Durata della copertura

Per quanto riguarda l’efficacia temporale della garanzia, l’articolo 5 del decreto n. 232/2023 stabilisce che la copertura assicurativa presenta la forma della “claims made” e opera per le richieste di risarcimento che vengono presentate per la prima volta quando la polizza è vigente e che si riferiscono a fatti che hanno generato la responsabilità verificatasi in questo periodo e nei 10 anni precedenti la conclusione del contratto.

La copertura assicurativa vale anche in caso di cessazione definitiva dell’attività dell’esercente la professione sanitaria senza che rilevi la causa della cessazione. L’ultraattività della copertura riguarda in questo caso le richieste risarcitorie presentate per la prima volta entro i 10 anni successivi alla cessazione dell’attività e riferita fatti che hanno generato la responsabilità verificatasi nel periodo di efficacia della polizza.

La responsabilità da custodia: natura e caratteri

La responsabilità da custodia è disciplinata dall’art. 2051 c.c. ed è costantemente oggetto di dibattito giurisprudenziale riguardo alla sua natura e, conseguentemente, agli oneri probatori a carico delle parti in causa.

Come vedremo tra breve, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sembrano aver sciolto definitivamente ogni dubbio in merito, definendo quella del custode come una responsabilità oggettiva, e non semplicemente presunta.

Responsabilità ex art. 2051 c.c.: il caso fortuito

Cominciamo col ricordare il dato normativo, che dispone, in maniera molto essenziale, che “ciascuno è responsabile del danno cagionato dalle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso fortuito”.

Ciò significa che il proprietario di una cosa, il suo detentore o in ogni caso chi ne abbia a carico compiti di vigilanza, manutenzione o controllo, viene ritenuto dall’ordinamento, per ciò stesso, responsabile dell’eventuale danno causato a terzi.

L’unico modo che il custode ha per andare esente da responsabilità – e quindi dai conseguenti obblighi risarcitori – è quello di dimostrare che il danno è derivato da caso fortuito, in tale espressione ricomprendendosi anche il fatto di un terzo o dello stesso danneggiato.

Natura oggettiva della responsabilità da custodia

In termini strettamente giuridici, la questione relativa alla natura della responsabilità del custode e, conseguentemente, alle circostanze che possono escluderla, si risolve nell’analisi della rilevanza, o meno, della condotta del custode antecedente all’evento che ha causato il danno.

Ebbene, anticipiamo subito che, come hanno chiarito le SS.UU., tale condotta non ha alcuna rilevanza. In altre parole, una volta verificatosi il danno causato dalla cosa (si pensi ad un immobile in cattivo stato di conservazione, ad un’automobile parcheggiata, ad un marciapiede malandato in custodia al Comune, ad una pedana di legno all’interno di un negozio: gli esempi potrebbero essere infiniti) al custode non servirà a nulla dimostrare di aver provveduto alla regolare manutenzione dell’oggetto o alla sua vigilanza.

L’unico aspetto che rileva, infatti, è il nesso causale tra l’oggetto e il danno. È solo riguardo a ciò che il custode ha la possibilità di offrire una prova che escluda la sua responsabilità; e tale prova si sostanzia nel dimostrare che l’evento sia stato del tutto fortuito (si può fare il classico esempio di eventi naturali catastrofici), o che sia dovuto al fatto del terzo o dello stesso danneggiato.

Per inciso, va quindi rilevato che, nel caso in cui sia dimostrato il caso fortuito, l’eventuale assenza di regolare manutenzione o di effettiva vigilanza da parte del custode non comporta la sussistenza della responsabilità ex art. 2051 c.c. (ma solo, eventualmente, ex art. 2043 c.c.).

La pronuncia delle Sezioni Unite sulla responsabilità ex art. 2051 c.c.

In conclusione, la responsabilità da custodia ex art. 2051 c.c. è una responsabilità oggettiva e non una semplice responsabilità presunta.

In altre parole, al custode non è sufficiente dimostrare che la causa del danno non sia a lui imputabile, ma deve dimostrare l’assenza del nesso causale tra la cosa in sua custodia e il danno.

È questo il senso della pronuncia delle Sezioni Unite cui sopra si accennava, secondo cui “la responsabilità di cui all’art. 2051 c.c. ha carattere oggettivo, e non presunto, essendo sufficiente, per la sua configurazione, la dimostrazione da parte dell’attore del nesso di causalità tra la cosa in custodia ed il danno, mentre sul custode grava l’onere della prova liberatoria del caso fortuito, rappresentato da un fatto naturale o del danneggiato o di un terzo, connotato da imprevedibilità ed inevitabilità, dal punto di vista oggettivo e della regolarità o adeguatezza causale, senza alcuna rilevanza della diligenza o meno del custode” (Cass. civ., SS.UU., ord. n. 20943 /2022, che in narrativa richiama le sentenze Cass. civ., III sez., nn. 2480 e 2481 del 2018).

Guard rail quale concausa del sinistro

Nel caso che ci occupa, si discute delle cause che avevano condotto ad un tragico incidente stradale nell’ambito del quale avevano perso la vita alcune persone e ne erano rimaste ferite altre.

Nella specie, dalla ricostruzione dei fatti, era emerso che il sinistro si era verificato sia a causa dell’elevata velocità cui procedeva l’autovettura, che a causa dell’anomalia della barriera guardrail lungo quel tratto di strada.

All’esito del giudizio di merito, la Corte d’appello di Bologna, per quanto qui rileva, aveva dichiarato la corresponsabilità della società, incaricata alla gestione del tratto stradale interessato, nella causazione del sinistro.

Avverso la suddetta sentenza la società aveva proposto ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione.

Responsabilità della PA nella manutenzione della strada

La Corte di Cassazione, con ordinanza n. 11950-2024, ha rigettato il ricorso proposto e condannato parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio.

Dopo aver ripercorso i fatti di causa, il Giudice di legittimità ha affermato che i guardrail “sono dispositivi di sicurezza stradale che (…) hanno sempre come funzione fondamentale: da un lato, di impedire a un veicolo di uscire dalla carreggiata, agendo come una barriera protettiva; dall’altro, di evitare collisioni frontali, prevenendo la possibilità che i veicoli sbandino nella corsia opposta”.

Allo stesso tempo, la Corte ha ricordato come “la custodia esercitata dal proprietario o gestore della strada non è limitata alla sola carreggiata, ma si estende anche agli elementi accessori o pertinenze, ivi comprese eventuali barriere laterali con funzione di contenimento e protezione della sede stradale”.

I principi di diritto della Cassazione

Sulla scorta del quadro giurisprudenziale e normativo di riferimento, la Corte ha pertanto pronunciato i seguenti principi di diritto.

“La P.A. che, pur avendo collocato una barriera laterale di contenimento per diminuire la pericolosità di un tratto stradale, non curi di verificare che la stessa non abbia assunto nel tempo una conformazione tale da costituire un pericolo per gli utenti ed ometta di intervenire con adeguati interventi manutentivi al fine di ripristinarne le condizioni di sicurezza, viola sia le norme specifiche che le impongono di collocare barriere stradali nel rispetto di determinati standard di sicurezza, sia i principi generali in tema di responsabilità civile”.

Per quanto invece attiene alla specifica materia della responsabilità civile della p.a. per danni da cose in custodia, la Corte ha rilevato come “la condotta del danneggiato, che entri in interazione con la cosa, si atteggia diversamente a seconda del grado di incidenza causale sull’evento dannoso, (…) sicché, quanto più la situazione di possibile danno è suscettibile di essere prevista e superata attraverso l’adozione da parte del danneggiato delle cautele normalmente attese e prevedibili in rapporto alle circostanze, tanto più incidente deve considerarsi l’efficienza causale del comportamento imprudente del medesimo nel dinamismo causale del danno”.

Sulla scorta di quanto sopra riferito, la Corte ha dunque provveduto a rigettare il ricorso.

Ciclista inciampa nella feritoia: il caso

Nella vicenda in esame un ciclista, nel percorrere un tratto di strada comunale, era incappato con una ruota in una fessura posta al di sotto del manto stradale e, cadendo a terra, aveva riportato alcune lesioni personali.

A seguito del suddetto episodio, il danneggiato aveva convenuto il giudizio il Comune ritenuto responsabile del tratto stradale in questione ed aveva domandato il risarcimento dei danni subiti.

Il Giudice di merito aveva concluso il proprio esame condannando il Comune al risarcimento del danno patito dal ciclista.

Avverso tale decisione il Comune aveva proposto ricorso dinanzi alla Corte di Cassazione.

Nesso causale

La Suprema Corte, con ordinanza n. 12988-2024, ha rigettato il ricorso proposto dal Comune.

In particolare, la Cassazione, dopo aver ripercorso i fatti di causa, ha anzitutto affermato che le argomentazioni elaborate dalla Corte d’appello in punto di nesso causale tra la fessura nel manto stradale e l’evento dannoso, nonché la ritenuta assenza di un concorso del danneggiato alla causazione dell’evento lesivo, sono conformi al consolidato orientamento interpretativo formatosi in ordine alla responsabilità da cose in custodia di cui all’art. 2051 c.c.

Per quanto nello specifico attiene alla responsabilità ex art 2051 c.c., la Corte ha affermato che la giurisprudenza è costante nel ritenere che essa abbia natura oggettiva “e può essere esclusa o dalla prova del caso fortuito (…), senza intermediazione di alcun elemento soggettivo, oppure dalla dimostrazione della rilevanza causale, esclusiva o concorrente, alla produzione del danno delle condotte del danneggiato o di un terzo”.

Nella medesima direzione argomentativa muove l’affermazione della Corte secondo cui “l’ente proprietario di una strada aperta al pubblico transito (…) si presume responsabile, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., dei sinistri riconducibili alle situazioni di pericolo connesse in modo immanente alla struttura o alle pertinenze della strada stessa, (…), ravvisandosi il presupposto di operatività della fattispecie, consistente nella relazione di fatto tra un soggetto e la cosa”.

In questo senso, la Corte ritiene che sia corretto riconoscere un onere di custodia in capo al Comune ricorrente, posto che, nel caso di specie, il sinistro era avvenuto in una strada comunale aperta al pubblico ed anzi molto frequentata.

Sulla scorta delle suddette argomentazioni e per quanto qui rileva, la Suprema Corte ha pertanto rigettato il ricorso del Comune.