Project finance: definizione

Il project finance, o finanza di progetto, è uno strumento di partenariato pubblico-privato attraverso il quale un soggetto privato realizza, finanzia e gestisce opere pubbliche o di pubblica utilità a fronte del diritto di sfruttarne economicamente la gestione. Questo istituto è regolato nel nostro ordinamento dal Codice dei contratti pubblici, ed è pensato per facilitare la realizzazione di infrastrutture complesse senza gravare interamente sul bilancio dello Stato.

Finalità del project finance

Trattasi di uno strumento strategico per la realizzazione di opere pubbliche, in un’ottica di efficienza gestionale e sostenibilità finanziaria, in grado di attrarre risorse private in settori di pubblico interesse. Tuttavia, è necessaria una accurata valutazione dei rischi, un’adeguata struttura contrattuale e il rigoroso rispetto della procedura ad evidenza pubblica prevista dal Codice dei contratti pubblici.

Questo istituto consente la realizzazione e la gestione di opere pubbliche o servizi mediante l’investimento diretto di capitali privati, con la previsione di un ritorno economico derivante dalla gestione dell’opera stessa, secondo un piano economico-finanziario definito ex ante.

Nel linguaggio giuridico italiano si parla anche di finanza di progetto, e viene utilizzata in particolare per opere quali:

• impianti sportivi;
• parcheggi;
• ospedali;
• infrastrutture stradali;
• reti energetiche.

La normativa di riferimento

La disciplina di questo istituto è contenuta principalmente nel Codice dei contratti pubblici, ossia:

• Decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, entrato in vigore il 1° luglio 2023: in particolare, gli articoli da 193 a 203 del Codice riguardano il partenariato pubblico-privato, con focus sul project finance;
• Ulteriori riferimenti si trovano anche nelle linee guida ANAC e nella giurisprudenza amministrativa.

Come funziona il project finance: le fasi

Il project finance si articola in diverse fasi operative, ben disciplinate dalla normativa:

1. Iniziativa: può essere promossa sia dalla pubblica amministrazione (project finance “pubblico”) sia da un promotore privato (project finance “privato”);
2. Proposta progettuale: il promotore privato presenta alla PA una proposta contenente studio di fattibilità, il piano economico-finanziario e lo schema di concessione;
3. Valutazione: l’amministrazione valuta la fattibilità, la convenienza economica e l’interesse pubblico dell’iniziativa;
4. Procedura ad evidenza pubblica: se la proposta è accolta, la PA indice una gara per l’affidamento della concessione, nel rispetto dei principi di trasparenza e concorrenza;
5. Affidamento e concessione: il promotore gode di un diritto di prelazione. Se un altro soggetto si aggiudica la gara, il promotore può subentrare a pari condizioni;
6. Progettazione esecutiva, costruzione e gestione: l’aggiudicatario si assume i rischi e i costi della realizzazione e della gestione dell’opera, recuperando l’investimento tramite tariffe, canoni o corrispettivi previsti dal contratto di concessione.

Tipologie di project finance

Il Codice distingue principalmente pertanto due tipologie di finanza di progetto:

• Project finance a iniziativa pubblica: è la PA a promuovere l’intervento, individuando il progetto e avviando la gara.
• Project finance a iniziativa privata: è il soggetto privato a proporre il progetto alla PA, che può valutarlo e inserirlo nella programmazione triennale dei lavori.

Soggetti coinvolti

I principali soggetti che intervengono in un’operazione di project finance sono:

• Ente concedente (Pubblica Amministrazione): promuove o riceve la proposta e affida il progetto;
• Promotore privato: soggetto proponente o partecipante alla gara, spesso un consorzio o società di progetto (SPV);
• Finanziatori (banche, fondi): erogano il capitale necessario alla realizzazione dell’opera;
• Società veicolo (Special Purpose Vehicle – SPV): costituita ad hoc per la gestione dell’opera e la sua rendicontazione economica.

Il piano economico-finanziario (PEF)

Elemento centrale del project finance è il PEF, che contiene:

• stima dettagliata dei costi e dei ricavi previsti,
• proiezione dei flussi di cassa,
• analisi del rischio e delle coperture assicurative,
• sostenibilità economico-finanziaria del progetto.

Il PEF deve essere asseverato e costituisce la base per la valutazione della bancabilità del progetto.

I rischi del project finance

Il trasferimento dei rischi è uno degli elementi qualificanti di questo strumento. Il D.lgs. 36/2023 prevede che il concessionario privato si assuma i rischi operativi, tra cui:

• il rischio di costruzione: costi imprevisti, ritardi, varianti tecniche;
• il rischio di disponibilità: capacità dell’opera di fornire il servizio previsto;
• il rischio di domanda: affluenza o utilizzo inferiore alle stime, che può compromettere la redditività;
• il rischio finanziario: variazioni dei tassi, inflazione, costi di finanziamento.

Cos’è un soccorso istruttorio?

Il soccorso istruttorio è un istituto previsto dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2003, art. 101) e, in via generale, dalla legge sul procedimento amministrativo (L. 241/1990, art. 6 comma 1 lett. b), che impone all’ente pubblico che si rapporta col soggetto privato di richiedere a quest’ultimo rettifiche, integrazioni o chiarimenti in relazione alla documentazione precedentemente prodotta.

L’istituto del soccorso istruttorio, come detto, nasce nell’ambito dei contratti pubblici (era già previsto dal vecchio Codice appalti, D.Lgs. 50/2016, art. 83), dove riceve una dettagliata disciplina, ma, anche grazie alla giurisprudenza, trova ormai pacifica applicazione nell’intero settore amministrativo, sia per le procedure comparative, come selezioni e concorsi, sia – e a maggior ragione – in quelle non comparative.

Quando è possibile il soccorso istruttorio?

Prima di esaminare la disciplina normativa del soccorso istruttorio, è opportuno chiarire che l’obiettivo perseguito dal legislatore attraverso tale istituto è quello di salvaguardare la partecipazione a una gara da parte del soggetto privato (o la validità di una sua istanza, al di fuori di procedure comparative) anche quando la documentazione da questi prodotta sia incompleta o non del tutto chiara o corretta.

Ovviamente, un simile scopo può scontrarsi, nell’ambito di procedure comparative come gare d’appalto o concorsi, con l’esigenza di assicurare la par condicio tra i vari partecipanti, ed è proprio per questo che il soccorso istruttorio incontra precisi limiti che ne subordinano l’applicabilità al ricorrere di determinate condizioni.

In ogni caso, è evidente che la possibilità di operare rettifiche e integrazioni che non incidano sulla sostanza della posizione del soggetto privato, mira ad assicurare una maggiore efficienza dell’azione amministrativa, evitando che candidati e partecipanti meritevoli vengano esclusi per mere irregolarità formali.

Soccorso istruttorio integrativo e chiarimenti nel Codice Appalti

Analizzando la disciplina del dettaglio, vediamo come, a norma dell’art. 101 del Codice dei contratti pubblici, “la stazione appaltante assegna un termine non inferiore a cinque giorni e non superiore a dieci giorni” al privato per integrare la documentazione, sanare eventuali irregolarità, chiedere chiarimenti o operare rettifiche.

Il dato che viene in rilievo, quindi, è innanzitutto la previsione di un termine entro cui il partecipante alla gara ha l’opportunità di sanare le irregolarità della propria domanda, a pena di esclusione dalla procedura di gara (art. 101, comma 2).

Inoltre, le correzioni o integrazioni non possono modificare la sostanza della domanda, ma soltanto alcuni aspetti formali, come vedremo di seguito.

Quali documenti possono essere sanati tramite soccorso istruttorio?

In particolare, l’integrazione documentale e l’attività sanante di omissioni, inesattezze e irregolarità di cui all’articolo citato non possono concernere la documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica, che rappresentano, per l’appunto, la parte sostanziale della domanda di partecipazione.

Per quanto riguarda i chiarimenti, invece, il comma terzo dispone che essi possono “sempre” essere richiesti dalla stazione appaltante con riguardo ai contenuti dell’offerta tecnica e dell’offerta economica, ma, qualora resi, essi non possono in alcun modo modificarne il contenuto.

Infine, il comma quarto dell’art. 101 Codice contratti pubblici prevede la possibilità, per l’operatore economico partecipante alla gara pubblica, di richiedere la rettifica di un errore materiale contenuto nell’offerta tecnica o nell’offerta economica di cui si sia avveduto dopo la scadenza del termine per la loro presentazione, sempre a patto che non ne venga modificata la sostanza.

Il soccorso istruttorio nella legge sul procedimento amministrativo

Quanto, infine, al soccorso istruttorio nel più generale ambito amministrativo, e quindi non solo in tema di appalti, esso trova disciplina, come detto, nella legge 241/90, che legittima il responsabile del procedimento a chiedere al privato la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete e, all’uopo, ad ordinare la produzione di documenti.

A tal riguardo, giova ricordare che la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo di chiarire che il soccorso istruttorio è applicabile nell’ambito di concorsi e selezioni pubbliche, proprio nell’ottica di evitare l’esclusione di candidati potenzialmente validi per mere irregolarità formali (v. la recente sentenza n. 15436/2024 del Tar Lazio); e che il soccorso istruttorio va adottato, a maggior ragione, nei casi in cui risulti irrilevante l’esigenza di parità di trattamento, come ad esempio nei procedimenti in cui il privato può ottenere benefici a prescindere da una comparazione della sua posizione con quella di altri soggetti (ad esempio, il riconoscimento di contributi economici subordinati alla mera sussistenza di determinati requisiti).

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